Administração Indireta: autarquia, empresa pública e SEM
As 4 entidades da administração indireta comparadas numa tabela — criação, regime jurídico, forma societária e foro de cada uma, com itens de treino no estilo das bancas.
Administração Indireta é tema clássico de Direito Administrativo, disciplina presente na maioria dos editais de concursos federais da área administrativa, fiscal, policial e de tribunais. É uma das matérias mais rentáveis em pontos por hora de estudo porque o conteúdo se repete e as bancas adoram perguntar as mesmas distinções ano após ano.
Neste guia você vê as 4 entidades, seus regimes e os pontos que a banca sempre cobra — incluindo a tabela comparativa para fixar de vez.
O ponto de partida: Decreto-Lei 200/1967
O DL 200/67 organizou a Administração Federal em dois blocos:
- Administração Direta: órgãos sem personalidade jurídica própria (ministérios, secretarias, etc.)
- Administração Indireta: entidades com personalidade jurídica própria, criadas ou autorizadas pelo Estado para descentralizar a atividade administrativa
O art. 4º, II, do DL 200/67 lista as quatro entidades da administração indireta (e o art. 5º traz a definição de cada uma):
- Autarquias
- Empresas Públicas
- Sociedades de Economia Mista
- Fundações Públicas
A regra constitucional de criação — Art. 37, XIX da CF/88
"somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação"
Preste atenção ao verbo — esse é um dos favoritos das bancas:
| Entidade | O que a lei específica faz |
|---|---|
| Autarquia | CRIA diretamente |
| Empresa Pública | AUTORIZA — exige ato do Executivo para constituição efetiva |
| SEM | AUTORIZA — idem |
| Fundação Pública | AUTORIZA — idem (+ lei complementar define as áreas de atuação). Atenção: a fundação de direito público (autarquia fundacional) é tratada como criada diretamente pela lei — ver abaixo |
Por que isso importa? A autarquia já nasce com a lei. As entidades de direito privado dependem de atos posteriores: a personalidade jurídica só começa com a inscrição do ato constitutivo no registro competente (Código Civil, art. 45).
Autarquia
Regime jurídico: Direito Público
Criação: somente por lei específica (extinção também — princípio da simetria das formas)
Capital: integralmente público
Fins: prestação de serviço público típico de Estado — regulação, arrecadação, fiscalização, fomento
Prerrogativas que a banca cobra:
- Bens impenhoráveis e imprescritíveis (não se sujeitam a usucapião — CC, art. 102) e, em regra, inalienáveis enquanto afetados (uso comum ou especial); os bens dominicais podem ser alienados, observadas as exigências da lei (CC, arts. 100 e 101)
- Imunidade tributária recíproca (Art. 150, VI, 'a', c/c § 2º, CF/88) — não paga impostos (IPTU, IPVA etc.) sobre patrimônio, renda e serviços vinculados às suas finalidades essenciais ou delas decorrentes
- Prazo em dobro para manifestar-se em processo (CPC, Art. 183)
- Remessa necessária (duplo grau obrigatório) nas sentenças proferidas contra elas — em regra; há dispensas por valor (ex.: abaixo de 1.000 salários-mínimos na esfera federal) e quando a sentença se funda em súmula ou precedente qualificado (CPC, art. 496, §§ 3º e 4º)
- Foro (autarquia federal): Justiça Federal (Art. 109, I CF/88), salvo falência, acidentes de trabalho e causas das Justiças Eleitoral e do Trabalho
Exemplos federais: INSS, ANATEL, BACEN, CADE, INPI, IBAMA
Autarquias especiais: autarquias com maior grau de autonomia frente ao controle ministerial — as agências reguladoras (ANATEL, ANEEL, ANP, ANS) e o BACEN. O regime jurídico continua sendo o mesmo; o que muda é a intensidade do controle.
Fundação Pública
É a entidade mais polêmica. O STF reconhece dois tipos, e a natureza depende da lei instituidora:
| Tipo | Regime | Criação | Foro |
|---|---|---|---|
| Fundação Pública de Direito Público (autarquia fundacional) | Público | Criada por lei específica | Justiça Federal |
| Fundação Pública de Direito Privado | Privado | Autorizada por lei + ato do Executivo | Justiça Estadual* |
*Federal de direito privado não está listada no Art. 109, I CF.
Finalidade típica: educação, pesquisa, saúde, assistência social, cultura — atividades não exclusivas do Estado.
Exemplos federais: FIOCRUZ, CAPES, FUNAI, CNPq, IBGE (Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística).
A banca pergunta: "Qual a diferença entre autarquia e fundação pública de direito público?" A resposta é finalidade — autarquia presta serviço público típico de Estado; a fundação de DP tem fins educacionais, culturais, de pesquisa ou assistência social.
Empresa Pública
Regime: Direito Privado (com derrogações de direito público)
Capital: exclusivamente público — pode ser rateado entre entes públicos e entidades da administração indireta, desde que a maioria do capital votante fique com o ente controlador (Lei 13.303/2016, art. 3º, parágrafo único); não entra capital de particulares
Forma societária: qualquer das admitidas em direito (DL 200/67, art. 5º, II) — no âmbito federal, preferencialmente S/A (Decreto 8.945/2016, art. 11)
Foro: Justiça Federal (Art. 109, I CF — empresa pública federal)
Lei de referência: Lei 13.303/2016 (Lei das Estatais) — licitação própria, governança, conselho de administração e fiscal, programa de integridade
Exemplos federais: Caixa Econômica Federal, Correios (ECT), Embrapa, BNDES, Casa da Moeda.
Sobre imunidade tributária: empresa pública não tem imunidade recíproca automática. Desde a EC 132/2023, o art. 150, § 2º, da CF estende expressamente a imunidade à empresa pública prestadora de serviço postal (Correios/ECT). Fora disso, o STF (Tema 1.140 da repercussão geral) reconhece a imunidade às empresas públicas e sociedades de economia mista delegatárias de serviços públicos essenciais que não distribuam lucros a acionistas privados nem ofereçam risco ao equilíbrio concorrencial.
Sociedade de Economia Mista (SEM)
Regime: Direito Privado (com derrogações)
Capital: misto — poder público detém maioria das ações votantes, podendo o restante estar em mãos privadas
Forma societária: SEMPRE Sociedade Anônima (S/A) — exigência legal (DL 200/67, art. 5º, III; Lei 13.303/2016, art. 4º), não constitucional
Foro: Justiça Estadual (SEM federais NÃO estão no rol do Art. 109, I CF — apenas União, autarquias e EPs). Exceção: vai à Justiça Federal quando a União intervém como assistente ou opoente (Súmula 517 do STF)
Exemplos federais: Banco do Brasil, Petrobras. (A Eletrobras deixou de ser SEM: foi desestatizada com base na Lei 14.182/2021.)
Esse foro é uma pegadinha frequente — confundir empresa pública com SEM:
| Empresa Pública Federal | SEM Federal | |
|---|---|---|
| Foro | Justiça Federal | Justiça Estadual |
| Capital | 100% público | Público (maioria votante) + privado |
| Forma | Qualquer | Sempre S/A |
| Lei das Estatais | Sim | Sim |
Exemplo clássico de prova: Caixa Econômica Federal (EP) → Justiça Federal. Banco do Brasil S/A (SEM) → Justiça Estadual (salvo intervenção da União). Prova ama essa comparação.
A tabela-mãe para fixar de vez
| Entidade | Regime | Capital | Forma | Lei faz | Foro (federal) |
|---|---|---|---|---|---|
| Autarquia | Público | Público | — | Cria | Federal |
| Fund. de DP | Público | Público | — | Cria | Federal |
| Fund. de DPr | Privado | Público | — | Autoriza | Estadual |
| Empresa Pública | Privado | 100% público | Qualquer | Autoriza | Federal |
| SEM | Privado | Misto (maioria pública) | S/A | Autoriza | Estadual |
Itens no estilo das bancas (para treinar)
Estilo CEBRASPE: "A Caixa Econômica Federal submete-se à Justiça Estadual por ser entidade de direito privado." → ERRADO (EP federal → Justiça Federal, Art. 109, I)
Estilo CEBRASPE: "As SEM e as empresas públicas distinguem-se, entre outros aspectos, pela composição do capital e pela forma societária obrigatória." → CERTO
Estilo FCC: "Autarquias são criadas por decreto do Chefe do Executivo." → ERRADO (criadas por lei específica — art. 37, XIX CF)
Estilo FGV: "A lei que autoriza a criação de empresa pública pode dispor também sobre a criação de uma autarquia subsidiária para auxiliá-la." → ERRADO — cada entidade exige lei específica própria; a autarquia exige lei que a crie diretamente
Estilo CEBRASPE: "Fundação pública de direito público equipara-se a autarquia para fins de prerrogativas processuais." → CERTO — regime público, mesmas prerrogativas
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