Estágios da despesa pública (ELP): empenho × liquidação × pagamento sem erro
Empenho, liquidação e pagamento são os 3 estágios da despesa pública (Lei 4.320/64, arts. 58-65). O macete ELP ajuda a não trocar a ordem nem o papel de cada estágio.
Um dos temas mais clássicos de Contabilidade Pública em concurso são os estágios da despesa. E o candidato erra porque confunde o que é cada estágio e o que cada um movimenta no patrimônio.
Este post resolve isso de uma vez com o macete ELP — Empenho, Liquidação, Pagamento — e os artigos 58 a 65 da Lei 4.320/64 que sustentam tudo.
A regra do art. 35, II
Antes dos 3 estágios, fixe isto: pela Lei 4.320/64, art. 35, II, pertence ao exercício financeiro "a despesa nele LEGALMENTE EMPENHADA". Ou seja, no enfoque orçamentário a despesa pertence ao exercício do empenho — a doutrina tradicional chama isso de "regime de competência" da despesa (por oposição ao caixa da receita, art. 35, I). Empenhou em 2024? É despesa orçamentária de 2024, mesmo que o pagamento aconteça em 2025. Cuidado: no enfoque patrimonial (MCASP), a VPD é reconhecida pelo fato gerador, que pode ocorrer antes do empenho, junto com ele, antes da liquidação ou na liquidação.
Estágio 1 — Empenho (arts. 58 a 61)
O empenho é o ato da autoridade competente que cria a obrigação de pagamento e deduz o saldo da dotação orçamentária.
- Art. 58: conceito legal.
- Art. 59: limite — "O empenho da despesa não poderá exceder o limite dos créditos concedidos."
- Art. 60: "É vedada a realização de despesa sem prévio empenho" — uma das frases mais conhecidas da Lei 4.320. Atenção ao § 1º: em casos especiais previstos em lei, o que se dispensa é a emissão da nota de empenho — não o empenho.
- Art. 61: a Nota de Empenho (NE) indica o nome do credor, a especificação e a importância da despesa e a dedução desta do saldo da dotação própria.
Os 3 tipos de empenho (art. 60)
| Tipo | Quando usar | Exemplo |
|---|---|---|
| Ordinário | Despesa de valor fixo e previamente determinado, paga de uma só vez | Compra única de mesa |
| Estimativo | Despesa cujo montante não se possa determinar (§ 2º) | Energia elétrica, combustível, água |
| Global | Despesas contratuais e outras sujeitas a parcelamento (§ 3º) | Aluguel anual, contrato de serviço com parcelas mensais |
Pegadinha clássica: ordenar despesa sem autorização legal / além dos créditos pode configurar ato de improbidade (Lei 8.429/92, art. 10, IX — que, desde a Lei 14.230/2021, exige dolo) e o crime do art. 359-D do Código Penal ("ordenar despesa não autorizada por lei", incluído pela Lei 10.028/00).
Estágio 2 — Liquidação (arts. 62 a 63)
A liquidação é a verificação do direito adquirido pelo credor com base nos títulos e documentos comprobatórios (art. 63).
O fiscal do contrato verifica:
- Origem e objeto — o que foi entregue.
- Importância exata — o valor devido.
- A quem se deve pagar — credor correto.
O que muda no patrimônio
No caso típico (serviço executado e atestado no momento da liquidação), é aí que se reconhece a obrigação no passivo (D VPD / C Fornecedor) — entra a VPD (Variação Patrimonial Diminutiva) pela competência. Mas a regra do MCASP é o fato gerador: ele pode ocorrer antes do empenho (ex.: precatórios), junto com o empenho (ex.: pessoal), entre o empenho e a liquidação (ex.: recebimento provisório de material) ou na liquidação. O que nunca muda: não é o pagamento que reconhece a despesa patrimonial. Quem confunde isso, erra a questão.
Pegadinha: "O pagamento da despesa só será efetuado quando ordenado após sua regular liquidação" (art. 62). Pagar sem liquidar é irregular e gera responsabilização do ordenador. Não existe exceção para folha de pessoal — ela também é liquidada.
Estágio 3 — Pagamento (arts. 64 a 65)
O pagamento extingue a obrigação mediante Ordem de Pagamento (OP) regularmente emitida.
- Art. 64: a ordem de pagamento é o despacho da autoridade competente determinando que a despesa seja paga — e só pode ser exarada em documentos processados pelos serviços de contabilidade.
- Art. 65: o pagamento é feito por tesouraria ou pagadoria regularmente instituídas, por estabelecimentos bancários credenciados e, em casos excepcionais, por meio de adiantamento.
- Ordem cronológica de exigibilidade — hoje no art. 141 da Lei 14.133/21 (a Lei 8.666/93, que a previa no art. 5º, foi revogada). A inobservância imotivada gera apuração de responsabilidade (art. 141, § 2º), e pagar fatura com preterição da ordem cronológica é crime (art. 337-H do Código Penal).
- Pagamento antecipado — vedado em regra (Lei 14.133/21, art. 145). Só é permitido se propiciar sensível economia de recursos ou for condição indispensável para obter o bem ou serviço, com justificativa prévia e previsão no edital; a Administração pode exigir garantia adicional.
A tabela ELP que resolve qualquer questão
| Estágio | Artigo | O que faz | O que move no patrimônio |
|---|---|---|---|
| Empenho | 58-61 | Reserva dotação, cria obrigação | Em regra, só orçamentário (classe 6) |
| Liquidação | 62-63 | Reconhece direito do credor | Caso típico: Patrimonial D VPD / C Fornecedor (se o fato gerador ocorrer na liquidação) |
| Pagamento | 64-65 | Quita a obrigação | Patrimonial: D Fornecedor / C Caixa |
Decora essa tabela. Ela resolve a maior parte das questões de estágios.
E os Restos a Pagar (RAP)?
Quando há empenho mas o pagamento não ocorre até 31/12, surgem os Restos a Pagar:
- RAP processados — empenhados E liquidados, mas não pagos. Vão para o passivo.
- RAP não processados — empenhados, mas não liquidados. Têm validade limitada: na União, os que não forem liquidados são bloqueados em 30/06 do segundo ano subsequente ao da inscrição e, se não desbloqueados, cancelados até o fim daquele exercício (Decreto 93.872/86, art. 68, §§ 2º a 7º, com exceções — ex.: Ministério da Saúde e emendas impositivas).
Lançamentos contábeis de cada estágio (o que sai do PCASP)
Quem entende partidas dobradas do PCASP, lê a questão em 10 segundos. Cada estágio tem assinatura contábil própria:
Empenho — só orçamentário
D 6.2.2.1.1 Crédito Disponível 100
C 6.2.2.1.3.01 Crédito Empenhado a Liquidar 100
Nada toca ativo, passivo, VPA ou VPD. No caso típico, o patrimônio fica intacto até a liquidação (a exceção é quando o fato gerador já ocorreu antes ou junto com o empenho — ex.: folha de pessoal).
Liquidação — entra a VPD (fato gerador concomitante à liquidação)
D 3.x.x.x VPD (consumo de material, serviço de terceiros) 100
C 2.1.3.x Fornecedores e contas a pagar 100
E, em paralelo, no orçamentário:
D 6.2.2.1.3.01 Crédito Empenhado a Liquidar 100
C 6.2.2.1.3.03 Crédito Empenhado Liquidado a Pagar 100
(A conta Crédito Empenhado em Liquidação só entra quando o fato gerador — e o passivo — ocorre antes da liquidação; quando ele é concomitante à liquidação, o uso dela não é obrigatório.)
Pagamento — extingue o passivo
D 2.1.3.x Fornecedores 100
C 1.1.1.x Caixa/Bancos 100
E o orçamentário marca a despesa como paga (D Crédito Empenhado Liquidado a Pagar / C Crédito Empenhado Pago).
Esse trio mostra que, no caso típico, a VPD patrimonial aparece na liquidação — nunca no pagamento. Mas lembre: o critério do MCASP é o fato gerador, que em alguns casos ocorre antes (no empenho ou até antes dele).
Suprimento de fundos — a exceção controlada
O suprimento de fundos (regime de adiantamento, arts. 68-69 da Lei 4.320/64; na União, art. 45 do Decreto 93.872/86) é o caso clássico em que o numerário é entregue antes de as despesas serem realizadas e comprovadas — mas sempre precedido de empenho na dotação própria (art. 68). Funciona assim:
- Servidor recebe numerário para despesas que não possam se subordinar ao processo normal: despesas eventuais que exijam pronto pagamento (inclusive em viagens), despesas de caráter sigiloso e despesas de pequeno vulto.
- Operacionalizado pelo CPGF (Cartão de Pagamento do Governo Federal) na União.
- Prazo de aplicação: o assinalado pelo ordenador de despesa, dentro dos limites fixados em norma do Ministério da Fazenda.
- Presta contas da aplicação; se não o fizer no prazo, instaura-se tomada de contas. Devolve saldo não usado.
Vedações (Lei 4.320, art. 69, e Decreto 93.872, art. 45, § 3º): não se concede suprimento a responsável por dois suprimentos, a servidor em alcance, a quem não prestou contas no prazo e a servidor que tenha a seu cargo a guarda ou a utilização do material a adquirir (salvo se não houver outro na repartição).
Como a Lei 14.133/21 mudou o pagamento
A Nova Lei de Licitações (14.133/21, art. 141) confirmou e endureceu a ordem cronológica de pagamento:
- Ordem cronológica para cada fonte diferenciada de recursos, subdividida por categoria de contrato: fornecimento de bens, locações, prestação de serviços e obras.
- Alteração só nas hipóteses taxativas do § 1º (ex.: emergência ou calamidade, risco de descontinuidade em contratos com ME/EPP), com prévia justificativa e posterior comunicação ao controle interno e ao tribunal de contas.
- Divulgação mensal da ordem cronológica e das justificativas no sítio do órgão (§ 3º).
- Aplica-se a todos os entes desde 30/12/2023 (revogação plena da 8.666/93).
Pegadinha: a ordem cronológica não é global — é por fonte de recursos e, dentro dela, por categoria de contrato. Cada fila é respeitada separadamente.
4 erros que zeram a questão
- "Liquidação é pagamento" — NÃO. Liquidação reconhece o direito; pagamento extingue a obrigação.
- "Empenho move o patrimonial" — NÃO. O empenho, em si, só move o orçamentário (classe 6 do PCASP). O patrimonial é tocado quando ocorre o fato gerador — no caso típico, na liquidação.
- "Pode pagar sem liquidar" — NÃO. O pagamento só é efetuado após a regular liquidação (art. 62).
- "RAP processado é o que não foi liquidado" — INVERTIDO. Processado = liquidado e não pago.
Empenho não é sinônimo de fixação
Alguns autores incluem a fixação da despesa como estágio prévio ao empenho — ela ocorre na LOA, quando o Legislativo autoriza o teto de cada dotação. E a licitação seria o pré-empenho operacional. Esses dois passos não constam expressamente na Lei 4.320/64 como estágios, mas o MCASP divide a despesa em planejamento (fixação, descentralização, programação e processo de licitação/contratação) e execução (empenho, liquidação e pagamento), e as bancas cobram essa divisão. Cuidado: se a questão pedir "estágios da despesa segundo a Lei 4.320/64", a resposta segura é 3 estágios (ELP). Se a questão for genérica ("etapas da execução da despesa"), pode incluir fixação e licitação.
A ordem cronológica e o pagamento por ordem judicial
Os precatórios não entram na fila do art. 141 da NLL (que é de pagamentos de contratos): seguem regime constitucional próprio (art. 100, CF), pagos na ordem cronológica de apresentação dos precatórios, com preferência para os débitos de natureza alimentícia de titulares com 60 anos ou mais, portadores de doença grave ou pessoas com deficiência (art. 100, § 2º, até o limite ali fixado). Não confunda as duas filas.
Despesa de exercícios anteriores (DEA)
Quando uma despesa deveria ter sido empenhada em exercício anterior mas não foi, ela é paga como Despesa de Exercícios Anteriores (art. 37 da Lei 4.320/64). Requisitos:
- Dotação específica para DEA.
- Reconhecimento da obrigação por ato motivado da autoridade.
- Direito do credor não prescrito (Decreto 20.910/32 — prescrição quinquenal).
DEA não é o mesmo que RAP. RAP foi empenhado e ficou pendente. DEA, em regra, é despesa que não se processou na época própria (tipicamente, não foi empenhada no exercício devido) — mas o art. 37 também manda pagar como DEA os Restos a Pagar com prescrição interrompida (já cancelados) e os compromissos reconhecidos após o encerramento do exercício.
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