Intervenção do Estado na propriedade: 6 formas sem confusão
Desapropriação tira a propriedade; as outras cinco só a restringem. Com a tabela de indenização, os fundamentos legais (CF art. 5º, DL 3.365/41, DL 25/37) e itens CESPE certo/errado com a palavra-armadilha marcada.
A intervenção do Estado na propriedade se divide em duas famílias: a supressiva, que tira o bem do dono — é só a desapropriação —, e as restritivas, que deixam o bem com o dono mas limitam o uso: requisição, servidão administrativa, ocupação temporária, limitação administrativa e tombamento. Quase toda questão sobre o tema se resolve com três perguntas: o dono perde o bem? A medida atinge um bem determinado ou todos os de uma categoria? E a indenização vem antes, depois, só se houver dano — ou não vem?
A matriz das 6 modalidades
| Modalidade | Família | O que faz | Atinge | Fundamento |
|---|---|---|---|---|
| Desapropriação | Supressiva | Transfere a propriedade ao Poder Público | Bem determinado | CF art. 5º, XXIV; DL 3.365/41; Lei 4.132/62 |
| Requisição | Restritiva | Usa o bem em iminente perigo público | Bem determinado (móvel, imóvel ou serviço) | CF art. 5º, XXV |
| Servidão administrativa | Restritiva | Ônus real de uso permanente sobre o imóvel | Imóvel determinado | DL 3.365/41, art. 40 |
| Ocupação temporária | Restritiva | Uso transitório de terreno vizinho a obra pública | Terreno não edificado determinado | DL 3.365/41, art. 36 |
| Limitação administrativa | Restritiva | Regra geral e abstrata de uso | Proprietários indeterminados | Lei (poder de polícia) |
| Tombamento | Restritiva | Preserva bem de valor histórico, artístico ou cultural | Bem determinado (móvel ou imóvel) | DL 25/37; CF art. 216, § 1º |
O padrão que a tabela revela: só a limitação administrativa é geral. Todas as outras recaem sobre um bem concreto, identificado. Quando a banca descreve uma restrição que vale "para todos os imóveis da zona" — recuo obrigatório, gabarito de altura — e a chama de servidão, o item está errado.
A tabela que mais derruba: indenização
| Modalidade | Indeniza? | Quando |
|---|---|---|
| Desapropriação | Sim, sempre (salvo a expropriação do art. 243) | Prévia, justa e em dinheiro — regra |
| Requisição | Só se houver dano | Ulterior (depois do uso) |
| Servidão administrativa | Só se houver prejuízo efetivo | Na constituição da servidão (acordo ou sentença) |
| Ocupação temporária | Sim | Ao final, por ação própria (art. 36 do DL 3.365/41) |
| Limitação administrativa | Em regra, não | — (é geral e gratuita) |
| Tombamento | Em regra, não | Só se esvaziar o conteúdo econômico do bem |
Grave as duas palavras que a banca troca: desapropriação é prévia; requisição é ulterior. A CF diz isso com todas as letras — art. 5º, XXIV ("justa e prévia indenização em dinheiro") e art. 5º, XXV ("assegurada ao proprietário indenização ulterior, se houver dano").
Desapropriação: a única que tira o bem
A desapropriação tem três fundamentos no art. 5º, XXIV: necessidade pública, utilidade pública ou interesse social. A lei geral é o Decreto-Lei 3.365/41 (utilidade e necessidade pública); o interesse social comum está na Lei 4.132/62.
| Espécie | Base | Indenização |
|---|---|---|
| Comum (utilidade/necessidade pública ou interesse social) | CF art. 5º, XXIV | Prévia, justa, em dinheiro |
| Urbanística sancionatória (solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado) | CF art. 182, § 4º, III | Títulos da dívida pública, resgate em até 10 anos |
| Rural para reforma agrária (imóvel que não cumpre a função social) | CF art. 184 | Títulos da dívida agrária, resgate em até 20 anos; benfeitorias úteis e necessárias em dinheiro |
| Confiscatória (culturas ilegais de psicotrópicos ou trabalho escravo) | CF art. 243 | Nenhuma |
Dois detalhes que viram item: a desapropriação para reforma agrária é de competência exclusiva da União (art. 184), enquanto a urbanística sancionatória é do Município (art. 182, § 4º). E legislar sobre desapropriação é competência privativa da União (art. 22, II).
Prazos de caducidade da declaração: 5 anos na utilidade pública (DL 3.365/41, art. 10) e 2 anos no interesse social (Lei 4.132/62, art. 3º). Passou o prazo sem acordo nem ação, a declaração caduca.
As restritivas, uma a uma
Requisição. É a medida de urgência: iminente perigo público (enchente, epidemia, incêndio). É autoexecutória — a autoridade usa o bem e indeniza depois, se houver dano. Pode recair sobre bens móveis, imóveis e serviços. Legislar sobre requisições civis e militares é competência privativa da União (CF art. 22, III).
Servidão administrativa. É um direito real público que onera um imóvel específico para servir a um serviço ou obra pública: a torre e os cabos de uma linha de transmissão, o aqueduto que corta o terreno. Tem caráter permanente. Indeniza-se só se houver prejuízo efetivo ao proprietário.
Ocupação temporária. O Estado usa, por um tempo, terreno não edificado vizinho a uma obra pública — para guardar máquinas, material, canteiro. O DL 3.365/41, art. 36, prevê que ela "será indenizada, afinal, por ação própria". A diferença para a servidão é o tempo: ocupação é transitória; servidão é permanente.
Limitação administrativa. É a única geral e abstrata: atinge todos os proprietários em igual situação, por força de lei. Recuo de construção, altura máxima de prédios, proibição de desmatar área de preservação. Como é igual para todos, em regra não gera indenização.
Tombamento. Protege o patrimônio histórico, artístico e cultural (DL 25/37; CF art. 216, § 1º). Recai sobre bem móvel ou imóvel, público ou privado. Pode ser voluntário ou compulsório, provisório ou definitivo. O dono continua dono, mas não pode destruir, demolir ou mutilar o bem, e precisa de autorização do órgão de proteção para restaurá-lo ou repará-lo (DL 25/37, art. 17). Os vizinhos também sofrem efeito: não podem construir nada que impeça ou reduza a visibilidade do bem tombado sem autorização (art. 18).
Itens no estilo CESPE
- A requisição administrativa, cabível em caso de iminente perigo público, assegura ao proprietário indenização prévia e em dinheiro.
- A limitação administrativa, por atingir proprietários indeterminados de forma geral e abstrata, em regra não gera direito a indenização.
- A fixação, por lei municipal, de altura máxima para todas as edificações de determinado bairro constitui servidão administrativa.
- O proprietário de bem tombado que pretenda vendê-lo deve oferecê-lo previamente à União, ao estado e ao município, que têm direito de preferência na aquisição.
Gabarito.
| Item | Resposta | Palavra-armadilha | Por quê |
|---|---|---|---|
| 1 | Errado | "prévia" | Requisição: indenização ulterior e só se houver dano (art. 5º, XXV) |
| 2 | Certo | — | Generalidade é justamente o que afasta a indenização |
| 3 | Errado | "servidão" | Regra geral para todos os imóveis da área é limitação; servidão recai sobre imóvel determinado |
| 4 | Errado | "direito de preferência" | O art. 22 do DL 25/37, que previa a preferência, foi revogado pelo CPC/2015 (art. 1.072, I). Sobrou só a preferência na alienação judicial do bem tombado (CPC, art. 892, § 3º) |
O item 4 é a pegadinha de quem estudou por material antigo: a preferência na venda voluntária do bem tombado não existe mais desde 2016.
O antídoto em uma linha
Só a desapropriação tira o bem — e indeniza antes, em dinheiro (regra). Requisição é urgência e indeniza depois, se houver dano. Servidão é permanente; ocupação é temporária. Limitação é a única geral e não indeniza. Tombamento preserva a memória e, em regra, também não indeniza.
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